Förvaltningsrätten prövade en överprövning av upphandlingen av konstgräs på Torslandavallen, där Gräsmiljö Sverige AB tilldelades kontraktet. Ingeborns Entreprenad AB yrkade på att Gräsmiljös anbud skulle förkastas på grund av avvikelse i FIFA-testresultatet, men förvaltningsrätten ansåg att nämnden hade godtagit avvikelser och att Gräsmiljös anbud uppfyllde kraven. Senare bedömde förvaltningsrätten att nämnden inte hade rätt att tolerera dessa avvikelser och att Ingeborns anbud, som uppfyllde de obligatoriska kraven, borde beaktas. Därmed konstaterades att nämnden brutit mot likabehandlingsprincipen och att upphandlingen skulle rättas genom en ny utvärdering utan att beakta Gräsmiljös anbud.
Behöver du juridisk rådgivning? Kontakta våra jurister inom offentlig upphandling eller läs mer om våra tjänster inom överprövning av upphandling.
BAKGRUND
Idrotts- och föreningsnämnden i Göteborgs kommun (nämnden) genomför upphandlingen Byte av konstgräs Torslandavallen i Göteborg, referensnummer 25/8.
Av tilldelningsbeslut den 13 juni 2025 framgår att Gräsmiljö Sverige AB (Gräsmiljö) vunnit upphandlingen.
Det förvaltningsrätten ska pröva i detta mål är om det finns skäl för ingripande mot upphandlingen på de grunder som Ingeborns Entreprenad AB (Ingeborns) har anfört.
YRKANDEN M.M.
Ingeborns ansöker om överprövning och yrkar att upphandlingen ska rättas på så vis att en ny utvärdering ska äga rum i vilken anbudet från Gräsmiljö inte ska delta. Ingeborns anför bl.a. följande. I avsnitt AFB.31 i de administrativa föreskrifterna anges de handlingar som ska bifogas anbudet. En av dessa handlingar utgörs av ett FIFA-testresultat för det föreslagna konstgrässystemet.
I dokumentet Rambeskrivning Mark anges att den fria höjden på konstgrässtråna efter att infill-materialet är ifyllt ska vara 15 mm, +/- 2 mm.
Fifa-testresultatet som ska bifogas anbudet ska således visa en fri höjd på konstgrässtråna om 13–17 mm. Det FIFA-testresultat som givits in av Gräsmiljö har emellertid en fri höjd på konstgrässtråna om 20 mm. Nämnden gör gällande att måttet kommer att vara korrekt vid den färdiga installationen, men det är inte tillräckligt för att uppfylla det aktuella kravet. Om det i en offentlig upphandling finns ett krav på att kravuppfyllnad av en viss produkt i anbudet ska visas genom ett datablad måste de efterfrågade uppgifterna framgå av databladet.
Nämnden för fram att Ingeborns eget föreslagna system inte heller skulle uppfylla kravet. Denna fråga omfattas inte av processramen i målet, och även om så är fallet uppfylls kravet av Ingeborns. Det FIFA-testresultat som bolaget har bifogat sitt anbud innehåller en felskrivning på så sätt att det i testet förekommer både det korrekta måttet 17 mm och det felaktiga måttet 20 mm.
Det följer av testresultatet att strålängden är 45 mm, att infill-materialet EPDM har måttet 11 mm och att höjdmåttet på sand är 17 mm, vilket innebär att fri stråhöjd är 17 mm. Någon fri stråhöjd på 20 mm kan således inte ha mätts upp.
Dessutom har uppgiften om 20 mm sedermera rättats i FIFA-testresultatet och ett nytt rättat dokument har utfärdats. Redan av det första dokumentet följer dock att den fria stråhöjden i det föreslagna systemet uppgår till 17 mm och inte till 20 mm.
Ingeborns har lämnat det näst bästa anbudet i upphandlingen och skulle ha tilldelats kontrakt om anbudet från Gräsmiljö rätteligen hade förkastats.
Bolaget lider eller riskerar således att lida skada till följd av det felaktiga tilldelningsbeslutet.
Nämnden anser att ansökan ska avslås och anför bl.a. följande. Det framgår av upphandlingsdokumenten att det är ett krav att det föreslagna konstgrässystemet ska uppfylla FIFA:s krav och vara åtföljt av ett FIFAtestresultat. Gräsmiljö uppfyller dessa krav. Inom ramen för FIFA:s tekniska regelverk tillåts vissa procentuella avvikelser mellan ett testat system i laboratorium och den faktiska utförda installationen. När det gäller strålängd kan en avvikelse på upp till ± 5 procent accepteras, och när det gäller fri stråhöjd över infill accepteras en avvikelse på upp till ±10 procent beroende på produktens struktur och installationsteknik. Systemets fältinstallation ska uppfylla funktionskraven, medan testet visar produktens potential. Det är vanligt att ett laboratorietest visar högre fri stråhöjd än den höjd som uppmäts vid den slutliga installationen. Vidare har nämnden i upphandlingsdokumenten ställt krav på mängden av material i ton av EPDM-infill, men inte specificerat dess bulkdensitet. Detta lämnar ett visst utrymme för anbudsgivaren att anpassa installationshöjden utan att frångå mängden av material. Det innebär att fri stråhöjd kan justeras utan att uppfyllandet av det kvantitativa kravet förändras, vilket är en accepterad och vanlig teknik inom branschen. Gräsmiljö har i sitt anbud tydliggjort att de avser att justera strålängden till 42,5 mm samt anpassa fri stråhöjd till 16,5 mm, vilket innebär att det installerade systemet ligger inom det tillåtna spannet om 13–17 mm vid den faktiska installationen. Det finns inget i Gräsmiljös anbud som indikerar att de gjort en reservation eller avvikit från kraven i Rambeskrivningen. Tvärtom har de bifogat ett relevant och giltigt FIFA-test, vilket bekräftar att deras föreslagna system är typgodkänt och uppfyller FIFA:s kvalitetskrav. Eftersom Gräsmiljös anbud således uppfyller kraven i upphandlingen finns ingen grund för att förkasta det.
Ingeborns egna testresultat innehåller två olika uppgifter om fri stråhöjd – 17 mm och 20 mm. Ett FIFA-certifierat laboratorietest ska vara entydigt, tekniskt verifierbart och följa FIFA:s metodkrav. Ett testdokument får inte innehålla motstridiga uppgifter om samma tekniska parameter. Avsaknad av en förklaring till differensen i testet innebär att det högre värdet om 20 mm måste betraktas som det riktiga, vilket gör att även Ingeborns testresultat inte uppfyller upphandlingens krav.
Gräsmiljö anser att ansökan ska avslås och anför huvudsakligen följande.
Gräsmiljö kommer att installera en konstgräsplan med korrekt fri stråhöjd enligt kraven i upphandlingen och inom de gränser som ställts upp av FIFA.
Ingeborns ansökan är därför utan grund.
SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt.
Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet (4 kap. 1 § LOU).
Om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon bestämmelse i LOU eller någon unionsrättslig bestämmelse om upphandling och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts (20 kap. 6 § första stycket LOU).
Vid en prövning mot principerna för offentlig upphandling har, framför allt med hänsyn till likabehandlingsprincipen, en upphandlande myndighet ansetts ha handlat rätt när den förkastat ett anbud som inte uppfyllt ett obligatoriskt krav och felaktigt när myndigheten godtagit ett anbud med bortseende från ett sådant krav (HFD 2016 ref. 37). Anbud som inte överensstämmer med upphandlingsdokumenten, exempelvis på grund av bristande kravuppfyllelse, får inte utvärderas. Principerna om likabehandling och transparens förutsätter att anbuden är förenliga med upphandlingsdokumenten för att garantera en objektiv jämförelse mellan lämnade anbud (se t.ex. EU-domstolens avgörande i mål nr C-243/89, Kommissionen mot Danmark).
Förvaltningsrättens prövning är en kontroll av om det finns skäl att ingripa mot upphandlingen på grund av att den upphandlande myndigheten har brutit mot principerna för upphandling eller någon annan bestämmelse i LOU. I mål om överprövning gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig, på ett klart och tydligt sätt ska ange vilka omständigheter som denne grundar sin talan på (se Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden RÅ 2009 ref. 69 och HFD 2023 ref. 44 p. 14-15).
Förvaltningsrättens bedömning
Borde nämnden ha förkastat Gräsmiljös anbud?
Enligt det krav för konstgrässystemet som anges i Rambeskrivning Mark ska den fria höjden på konstgrässtråna efter att infill-materialet är ifyllt vara 15 mm, +/- 2 mm. Den fria höjden på konstgrässtråna får således variera i spannet mellan 13–17 mm. Enligt det FIFA-testresultat som Gräsmiljö bifogat sitt anbud har bolagets konstgrässystem emellertid en fri höjd på 20 mm.
Nämnden har fört fram att en avvikelse från kravet kan tolereras utifrån FIFA:s regelverk, men utformningen av kravet ger enligt förvaltningsrättens mening inte stöd för denna uppfattning. Eftersom korrekt mått ska framgå av FIFAtestresultatet kan kravet kan inte heller anses uppfyllt genom att konstgrässtråna, enligt vad nämnden anfört, kommer att ha rätt mått vid den färdiga installationen av konstgrässystemet. Detta innebär att Gräsmiljö inte har uppfyllt det obligatoriska kravet och att nämnden därför borde ha förkastat Gräsmiljös anbud. Det föreligger därmed ett fel i upphandlingen som kan läggas till grund för ingripande enligt 20 kap. 6 § LOU.
Kan nämndens invändningar mot Ingeborns anbud prövas av
förvaltningsrätten?
Nämnden har under överprövningsprocessen i förvaltningsrätten gjort gällande att inte heller Ingeborns har uppfyllt det aktuella kravet och att Ingeborns till följd härav inte lidit eller riskerar att lida skada. Förvaltningsrätten har därför att ta ställning till om nämndens invändningar mot Ingeborns anbud kan beaktas inom ramen för detta mål.
I kammarrättspraxis finns tre olika synsätt på frågan om invändningar från upphandlande myndighet i en överprövningsprocess att sökandens tidigare godtagna anbud inte heller uppfyller samtliga obligatoriska krav kan beaktas eller inte. Kammarrätten i Stockholm har i mål nr 5929-10 och mål nr 7715- 17 kommit fram till att en sådan invändning från upphandlande myndighet inte kan tas upp till sakprövning. Kammarrätten i Göteborg har i mål nr 741-13 och mål nr 1641-15 bedömt att en sådan invändning kan sakprövas men endast i den del den utgör ett bemötande av den överprövade leverantörens talan, t.ex.
rörande ett visst obligatoriskt krav. Kammarrätten i Stockholm har vidare i mål nr 924-12 ansett att en sådan invändning kan prövas i sak fullt ut. Även Kammarrätten i Jönköpings mål nr 1507-16 och mål 1172-18 talar i viss mån för att en sakprövning kan göras fullt ut. Något avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen som klargör rättsläget finns inte.
Förvaltningsrätten gör bedömningen att det skulle strida mot likabehandlingsprincipen att inte beakta nämndens invändning att inte heller Ingeborns uppfyller det aktuella kravet. Detta genom att en leverantör som lämnat ett anbud vilket inte uppfyller samtliga krav i upphandlingsdokumenten trots det anses ha lidit skada. Även processekonomiska skäl talar för att förvaltningsrätten inom ramen för detta mål ska pröva nämndens invändning mot Ingeborns anbud. Vidare anser förvaltningsrätten inte att förbudet mot reformatio in pejus utgör ett hinder mot att pröva nämndens invändning i detta fall eftersom prövningen inte leder till en strängare rättsföljd än om Ingeborns inte hade ansökt om överprövning. Förvaltningsrätten ska således inom ramen för detta mål pröva om Ingeborns anbud uppfyller det aktuella kravet.
Uppfyller Ingeborns anbud det aktuella kravet?
Det testresultat som Ingeborn bifogat sitt anbud innehåller två olika uppgifter om fri stråhöjd – 17 mm och 20 mm. Ingeborns har emellertid fört fram att måttangivelsen 20 mm är en felskrivning och att måttet 17 mm är korrekt. Till stöd härför har Ingeborns anfört att det med hänsyn till måtten på de olika delarna i konstgrässystemet som angivits i testresultatet är omöjligt att mäta upp en fri stråhöjd som uppgår till 20 mm. Förvaltningsrätten anser inte att det har kommit fram skäl för att anse att detta resonemang inte skulle vara riktigt.
Vidare har Ingeborns gett in ett nytt rättat dokument där uppgifterna om fria stråhöjden anges till enbart 17 mm. Mot den angivna bakgrunden bedömer förvaltningsrätten att Ingeborns har visat att bolaget uppfyller kravet på att den fria höjden på konstgrässtråna efter att infill-materialet är ifyllt ska vara 15 mm, +/- 2 mm.
Sammanfattande bedömning
Nämnden har brutit mot likabehandlingsprincipen genom att inte förkasta Gräsmiljös anbud. Eftersom Ingeborns uppfyller kraven i upphandlingen har Ingeborns till följd av detta lidit skada. Upphandlingen ska därmed rättas på så sätt att en ny utvärdering genomförs utan beaktande av Gräsmiljös anbud.
