Region Stockholm avbröt den 12 juni 2026 upphandlingen av Teknisk bevakning på grund av felställda krav, vilket LH Electronic Alarm AB överklagade med argumentet att avbrytandet saknade lagstadgad motivering. Regionen hävdade att upphandlingsdokumenten innehöll betydande oklarheter och att avbrytandet var nödvändigt för att undvika överprövning. Förvaltningsrätten konstaterade dock att regionen inte hade tillräckligt underlag för sitt beslut och att de angivna skälen inte var sakligt godtagbara, vilket ledde till att LH Alarms ansökan om överprövning bifölls och beslutet att avbryta upphandlingen upphävdes. Målet kan överklagas.
YRKANDEN M.M.
Region Stockholm (regionen) har påbörjat upphandlingen Teknisk bevakning, dnr SLSO 2025-3715. Upphandlingen genomfördes enligt bestämmelserna om öppet förfarande i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Den 12 juni 2026 beslutade regionen att avbryta upphandlingen på grund av felställda krav.
LH Electronic Alarm AB (LH Alarm) ansöker om överprövning av beslutet att avbryta upphandlingen och yrkar att avbrytandebeslutet ska undanröjas samt för fram bl.a. följande.
Avbrytandebeslutet saknar lagstadgad motivering. Det signerades tre dagar efter sista anbudsdag och kommunicerades med enbart texten ”Se bifogat beslut”. Den enda motiveringen i beslutet är att upphandlingen avbröts ”på grund av felställda krav". Först i yttrande till förvaltningsrätten har regionen fört fram konkreta skäl för avbrytandet. De uppgifter som lämnats efter att beslutet kommunicerades kan inte läka de brister som förelåg vid beslutstillfället. Utan närmare utredning är det inte heller visat att de åberopade omständigheterna faktiskt utgjorde de verkliga skälen för beslutet när det fattades.
Grunden ”felställda krav” utgör inte sakliga och objektiva skäl för avbrytande.
Det är brister i upphandlarens egna krav som kan motivera ett avbrytande på denna grund, inte brister i anbudsgivarnas svar. Kraven i upphandlingsdokumenten är tydliga och konsekvent formulerade. Omständigheten att aktörer kan ha uppfattat ett krav på olika sätt innebär inte att upphandlingsdokumenten är otydliga.
Punkt 7.1 i dokumentet Krav på anbudsgivaren om åberopande av annat företags kapacitet är entydig. I anslutning till certifieringskraven i punkterna 8–18 anges att om en underleverantör innehar certifieringen ska dennes kapacitet åberopas i punkt 7.1. Upphandlingsdokumentens systematik för att hänföra bevis, intyg och certifikat till rätt aktör är därmed tydlig. Något ytterligare förtydligande var inte nödvändigt för att en normalt omsorgsfull och rimligt informerad anbudsgivare skulle kunna förstå hur kraven skulle besvaras. Regionen har inte angett på vilket sätt det inte varit möjligt att hänföra bevis till rätt aktör eller hur kvalificeringen riskerade att bli oenhetlig. Det saknas därmed stöd för att den påstådda otydligheten hade en sådan betydelse att den utgjorde ett sakligt godtagbart skäl för att avbryta upphandlingen.
Den påtalade problematiken avseende utbildningsbevis uppmärksammades redan under anbudstiden och hanterades genom Frågor och svar. Genom sitt svar klargjorde regionen att ett alternativt intyg kunde godtas. Den påstådda osäkerheten om huruvida kravet var möjligt att uppfylla undanröjdes därmed.
Om en anbudsgivare trots detta varken gav in ett giltigt utbildningsbevis eller ett godtagbart alternativt intyg är det en brist som är hänförlig till det enskilda anbudet och ska hanteras inom ramen för prövningen av det anbudet. En sådan brist visar inte att kravet som sådant var omöjligt att uppfylla och utgör därmed inte ett sakligt godtagbart skäl för att avbryta upphandlingen.
Enligt regionen kan uttrycket ”liknande anläggningar” i referenskraven förstås så att referensuppdrag avseende exempelvis kontor, lager eller andra lokaler inom verksamhetsområdet var godtagbara. Uttrycket lämnas dock inte odefinierat i referenskraven utan följs av en uttrycklig precisering: ”Med liknande anläggningar avses sjukhus, primärvård eller psykiatri.” Det framgår således direkt av upphandlingsdokumenten vilka verksamhetsmiljöer som godtas. En normalt omsorgsfull och rimligt informerad anbudsgivare kan inte rimligen ha uppfattat att referensuppdrag avseende kontor, lager eller andra typer av lokaler omfattades av kravet.
Samma dag som avbrytandebeslutet fattades erbjöds LH Alarm att delta vid ett möte för genomgång av anbudet. Det var regionen som tog upp avbrytandebeslutet på eget initiativ vid mötet och redogjorde för de omständigheter som påstods ha föranlett det. Den ansvariga upphandlaren uppgav vid mötet att regionen ville avbryta upphandlingen, bl.a. för att undvika en överprövning och för att förtydliga kraven. En önskan att undvika en överprövning eller att välja det handlingsalternativ som bedöms medföra minst risk för den upphandlande myndigheten utgör inte sakligt godtagbara skäl för att avbryta en upphandling.
Vid mötet uppgav den ansvariga upphandlaren vidare att det skulle vara ”lite emot likabehandlingsprincipen” att närmare uppge vad regionen ansåg vara otydligt. Detta saknar rättsligt stöd. Regionen uppgav även att den inte hade något konkret svar på frågan om på vilket sätt kraven var otydliga. Regionen kunde alltså inte ange vilka krav som var felaktigt utformade eller på vilket sätt de var bristfälliga elva dagar efter avbrytandebeslutet. Detta talar för att regionen inte heller vid beslutstillfället hade det underlag som krävdes för att bedöma att det förelåg sakligt godtagbara skäl för att avbryta upphandlingen.
Regionen anser att ansökan ska avslås och för fram bl.a. följande.
För en underrättelse om avbrytandebeslut är det tillräckligt att ange kortfattade skäl för att uppfylla kravet på motivering. Under utvärderingen har regionen funnit att upphandlingsdokumenten innehåller felställda krav och beslutat att avbryta upphandlingen på grund av detta. Denna motivering framgår också av det aktuella beslutet. Invändningen om bristande motivering saknar således grund.
Vid utvärderingen av anbuden fann regionen att upphandlingsdokumenten innehåller betydande oklarheter avseende de bevis, intyg och certifikat som efterfrågats. Upphandlingsdokumentens utformning har medfört att det inte har gått att, på ett tillfredsställande sätt, avgöra om åberopade handlingar hänför sig till anbudsgivaren eller till en underleverantör. Det har därmed varit oklart vem som faktiskt förfogar över och kontrollerar resursen. Upphandlingsdokumenten borde ha innehållit ett uttryckligt förtydligande att anbudsgivaren ska ange till vilken aktör varje handling hänför sig, så att det tydligt framgår vem som förfogar över den efterfrågade resursen. Avgörande för om kraven är tydliga är inte en enskild anbudsgivares uppfattning, utan om kraven i praktiken har varit ägnade att leda till enhetliga och jämförbara anbud.
Därtill uppmärksammades regionen under utvärderingen på att ett efterfrågat utbildningsbevis inte har kunnat återskapas av utfärdaren på grund av ett systembyte. Detta gav upphov till osäkerhet avseende om ett obligatoriskt krav var möjligt att uppfylla i praktiken. Det förtydligande som regionen lämnade under anbudstiden var vagt och odefinierat och löste inte det huvudsakliga problemet. Svaret specificerade inte vilken typ av intyg som kunde accepteras, vem som fick utfärda det eller vilken information det skulle innehålla.
I punkt 1.3 i upphandlingsdokumentet Allmän orientering och administrativa villkor har upphandlingens områden och omfattning preciserats genom hänvisning till två bilagor. Av bilagorna framgår att verksamhetsområdet bl.a.
omfattar vårdinrättningar, kontor och lager. Upphandlingens huvudsakliga föremål har emellertid varit tjänster avseende vårdinrättningar. Regionen har krävt att anbudsgivarna ska ge in två referensuppdrag som skulle omfatta leverans av ”motsvarande tjänst som efterfrågas i detta underlag till liknande anläggningar. Med liknande anläggningar avses sjukhus, primärvård eller psykiatri”. Mot bakgrund av beskrivningen av upphandlingens omfattning och verksamhetsområde har formuleringen "liknande anläggningar" även kunnat förstås så att referensuppdrag från t.ex. kontor, lager eller andra lokaler inom verksamhetsområdet har varit godtagbara.
Efter avbrytandebeslutet erbjöd regionen samtliga anbudsgivare ett möte inför en kommande omannonsering av upphandlingen. Syftet var att ge återkoppling på anbuden och informera om det fortsatta upphandlingsförfarandet. Mötet syftade inte till att behandla eller ompröva avbrytandebeslutet. Under mötet ställde LH Alarm frågor om skälen för beslutet. Regionen hade begränsade möjligheter att besvara frågorna med hänsyn till sekretess och likabehandlingsprincipen. Selektiva uttalanden från mötet saknar därför relevans för prövningen av om regionen har haft godtagbara skäl för att avbryta upphandlingen.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt.
Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Detta framgår av 4 kap. 1 § LOU.
Principen om öppenhet och transparens innebär bl.a. att samtliga villkor och bestämmelser i förfrågningsunderlaget ska vara formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt så att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare ska kunna förstå den exakta innebörden av dessa och tolka dem på samma sätt (se EU-domstolens dom i mål C-27/15, Pizzo).
Av 20 kap. 12 § LOU följer att beslut att avbryta en upphandling kan bli föremål för överprövning. Det finns dock inte några bestämmelser i LOU som reglerar när en upphandlande myndighet har rätt att avbryta en upphandling.
Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att ett beslut om avbrytande av upphandling inte är förbehållen undantagssituationer eller då det finns tungt vägande skäl. Ett avbrytandebeslut måste dock vila på sakligt godtagbara skäl och inte frångå de upphandlingsrättsliga principerna (se RÅ 2008 ref. 35 och RÅ 2009 ref. 43 med hänvisad praxis från EU-domstolen).
Det är den upphandlande myndigheten som ska visa att det förelegat sakligt godtagbara skäl för att avbryta en upphandling. Sakligt godtagbara skäl kan bestå i att den upphandlande myndigheten på grund av fel som den själv begått inte har möjlighet att välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (EU-domstolens dom i mål C-244/02, Kauppatalo Hansel).
En skriftlig underrättelse ska snarast möjligt lämnas till anbudssökandena och anbudsgivarna när myndigheten beslutar att avbryta en upphandling efter anbudsinfordran samt vid beslut att göra om en upphandling. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges. Detta framgår av 12 kap. 12 § LOU.
Förvaltningsrättens bedömning Inledningsvis bedömer förvaltningsrätten att avbrytandebeslutet uppfyller kravet på att ange skälen för beslutet i 12 kap. 12 § LOU. Det finns därmed inte skäl för ingripande på denna grund.
Frågan i målet är därmed om regionen har haft sakligt godtagbara skäl för beslutet att avbryta den aktuella upphandlingen. Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att det föreligger sakligt godtagbara skäl för ett avbrytande.
Det angivna skälet för avbrytandebeslutet är felställda krav i upphandlingen.
Regionen har konkretiserat att de felställda kraven dels avser bevis, intyg och certifikat, dels referenser. De brister som regionen framhållit avseende krav på bevis, intyg och certifikat är dels avsaknaden av krav på att ange till vilken aktör dokumenten hänför sig, dels att ett bevis som krävts på utbildning inom ett visst system eventuellt inte ska ha gått att ta fram och lämna in till följd av ett systembyte hos systemleverantören.
Som LH Alarm fört fram har frågan om alternativ till det utbildningsbevis som krävts behandlats i Frågor och svar under anbudstiden. En anbudsgivare har önskat ett förtydligande angående om det är acceptabelt att styrka uppfyllelse av kravet genom exempelvis CV, där utbildningen och relevant erfarenhet framgår. Regionen har svarat att det går bra med ett intyg på att personen genomgått utbildningen. Även om regionens svar är förhållandevis allmänt hållet anser förvaltningsrätten, till skillnad från regionen, att det inte är så otydligt att en rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare inte har kunnat förstå vad som krävs av ett intyg för att det ska anses uppfylla kravet.
Vad gäller avsaknaden av uttryckligt krav på att ange vilket företag som bevis, intyg och certifikat är hänförliga till har regionen inte konkretiserat på vilket sätt detta har påverkat regionens möjlighet att välja det mest fördelaktiga anbudet. Som LH Alarm framhållit har upphandlingsdokumenten innehållit ett krav på att beskriva åtagandet hos företag vars kapacitet åberopas. Även om det skulle ha förekommit att regionen inte kunnat utläsa vilket företag en viss handling avser står det inte klart varför detta inte skulle kunna avhjälpas, t.ex.
genom en begäran om komplettering enligt 4 kap. 9 § LOU.
Sammantaget bedömer förvaltningsrätten således att regionen inte har visat att kraven avseende bevis, intyg och certifikat är felaktigt utformade på ett sådant sätt att de kan utgöra sakligt godtagbara skäl för att avbryta upphandlingen.
När det kommer till referenskravet anser regionen att upphandlingsdokumenten är motstridiga i fråga om kravets innebörd. Skälet till detta är, enligt regionen, att upphandlingens omfattning och verksamhetsområde även avser andra typer av lokaler än sådana som har specificerats som ”liknande anläggningar” i referenskravet. LH Alarm har framhållit att kravet innehåller en uttrycklig specifikation av ”liknande anläggningar” genom följande skrivning: ”Med liknande anläggningar avses sjukhus, primärvård eller psykiatri”. Förvaltningsrätten anser att denna skrivning är så pass entydig att en rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare inte har kunnat förstå kravet så att uppdrag avseende någon annan typ av lokaler än vårdinrättningar har kunnat godtas. Att upphandlingen även gäller vissa andra typer av lokaler medför ingen annan bedömning.
Sammantaget bedömer förvaltningsrätten att inte heller referenskravet kan anses vara felaktigt utformat på ett sådant sätt att det kan utgöra ett sakligt godtagbart skäl för att avbryta upphandlingen.
Sammanfattningsvis anser alltså förvaltningsrätten att regionen inte har visat att det har förelegat sakligt godtagbara skäl för att avbryta upphandlingen.
LH Alarms ansökan om överprövning ska därför bifallas på så sätt att beslutet att avbryta upphandlingen ska upphävas.
Målet har avgjorts av rådmannen Sabina Kronholm.
Målet har föredragits av föredragande juristen Magnus Jansson.
Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 1 (FR-05).
