Burlövs kommun ingick ett avtal med Söllscher Lantmäterikonsult AB för konsulttjänster utan att annonsera, vilket LEX - Liene Exploatering AB anser utgör en otillåten direktupphandling. Förvaltningsrätten konstaterade att kommunen inte kunnat visa att något undantag från annonseringsplikten var tillämpligt, vilket innebär att avtalet strider mot LOU. Rätten bedömde att LEX lidit skada genom att inte få möjlighet att lämna anbud och förklarade avtalet ogiltigt, då det inte fanns synnerliga skäl för att det skulle bestå. LEX - Liene har därmed talerätt och deras ansökan om överprövning bifalls.
BAKGRUND
Burlövs kommun (kommunen) ingick den 19 december 2025 avtal med Söllscher Lantmäterikonsult AB (Söllscher) avseende konsultuppdrag som mark- och exploateringsingenjör på plan- och exploateringsavdelningen inom samhällsbyggnadsförvaltningen. Dessförinnan har kommunen slutit åtminstone ytterligare ett avtal med Söllscher avseende exploateringsstrateg den 12 mars 2024.
YRKANDEN OCH INSTÄLLNING
LEX - Liene Exploatering AB LEX - Liene Exploatering AB (LEX – Liene) yrkar att förvaltningsrätten lämnar kommunens avvisningsyrkande utan bifall och prövar ansökan om överprövning i sak samt förklarar det mellan kommunen och tredje man ingångna avtalet avseende uppdrag som mark- och exploateringsingenjör ogiltigt och upphäver det i sin helhet. Sökanden anför bl.a. följande.
Avvisningsyrkandet saknar rättsligt stöd
Kraven – leverantörsstatus, skada eller risk för skada samt intresse av kontraktet – är uttömmande. Det finns ingen bestämmelse i LOU som ger en upphandlande myndighet rätt att invända att en sökande leverantör saknar talerätt på grund av påstått jäv eller intressekonflikt hos leverantören eller dess företrädare.
Det är vidare bolaget som är part i målet, inte den fysiska personen. Talerätten i förevarande mål tillkommer LEX – Liene som juridisk person. Bolaget är ett eget rättssubjekt med egen verksamhet och egen ställning som leverantör på den aktuella marknaden. Bolagets talerätt ska bedömas självständigt utifrån bolagets förhållanden – inte utifrån personliga omständigheter hos dess företrädare. Att Joel Liene innehaft en anställning hos kommunen, vilken därtill varit vilande vid tillfället då det aktuella avtalet träffades, påverkar inte bolagets rätt att ansöka om överprövning.
Otillåten direktupphandling
Kommunen har genom direktupphandling tilldelat tredje man avtal avseende konsulttjänster inom mark- och exploatering utan annonsering. Kommunen har inte visat att något undantag från annonseringsplikten är tillämpligt. Agerandet utgör därmed en otillåten direktupphandling i strid med LOU och dess grundläggande principer om likabehandling, öppenhet och konkurrens.
Kommunen har en historik av att genomföra otillåtna direktupphandlingar avseende tjänster inom mark- och exploatering. Avtalet avser samma slag av tjänster som har direktupphandlats sedan den 7 februari 2024 och tillgodoser ett varaktigt och förutsebart behov hos kommunen. Kommunen har genom direktupphandling tilldelat samma leverantör uppdrag sedan 2023 och minst ett annat avtal avseende samma uppdrag har tecknats med leverantören.
Vid värdeberäkningen ska därför samtliga uppdrag läggas samman. Det beräknade värdet för gällande avtal är 388 800 kr. Sedan år 2024 har leverantören därutöver fakturerat kommunen en sammantagen summa om 1 476 450 kr. Vid upplupen beräkning sedan kommunen först tilldelade leverantören uppdrag avseende konsulttjänster inom mark- och exploatering uppgår värdet till 1 865 250 kr, vilket överstiger direktupphandlingsgränsen.
Således står det klart att möjligheter till upphandling i enlighet med gällande regelverk har varit möjlig men förbisetts. Det föreligger en påtaglig risk att kommunen fortsätter med otillåtna direktupphandlingar om inte rättelse sker.
Enligt LOU ska avtal som slutits genom otillåten direktupphandling förklaras ogiltiga. Avtalet får bestå endast om synnerliga skäl föreligger, vilket är klargjort att det inte gör i förevarande fall. Ogiltigförklaring är proportionerlig och förenlig med såväl nationell rätt som unionsrätt.
Sökanden är verksam på den aktuella marknaden och hade haft möjlighet att lämna anbud om upphandlingen hade annonserats. Genom kommunens agerande har sökanden berövats denna möjlighet och har därigenom lidit, eller riskerat att lida, skada.
Kommunen Kommunen yrkar att sökandens talan ska avvisas och anför att huvudmannen för bolaget Lex Liene är anställd av kommunen sedan 2020, varför det föreligger jäv.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Utgångspunkter för prövningen
Upphandlingar ska som huvudregel annonseras (10 kap. 1 § och 19 kap. 6 § LOU). Direktupphandling får användas om värdet av upphandlingen beräknas understiga den så kallade direktupphandlingsgränsen om 700 000 kr (19 a kap.
2 § LOU). Enligt 1 kap. 4 § första stycket LOU ska värdet av en upphandling beräknas enligt bestämmelserna i 5 kap. LOU.
Värdet av en upphandling är det totala belopp som, enligt den upphandlande myndighetens uppskattning, ska betalas enligt de varukontrakt, tjänstekontrakt eller byggentreprenadkontrakt som ingår i upphandlingen (5 kap. 3 § första stycket LOU). Värdet ska bestämmas exklusive mervärdesskatt (5 kap. 3 § andra stycket LOU).
Enligt 5 kap. 5 § LOU ska uppskattningen av en upphandlings värde avse värdet vid den tidpunkt då anbudsinfordran skickas ut eller, om en sådan inte krävs, vid den tidpunkt då den upphandlande myndigheten påbörjar upphandlingsförfarandet.
I 5 kap. 11 § LOU anges att värdet av ett varu- eller tjänstekontrakt som regelbundet återkommer eller som ska förnyas inom en viss tid, ska uppskattas med ledning av det verkliga totala värdet av en följd av liknande kontrakt som upphandlats. De kontrakt som ska räknas in är antingen de kontrakt som upphandlats under den föregående tolvmånadersperioden eller under det föregående räkenskapsåret eller det uppskattade totala värdet av en följd av kontrakt som kommer att upphandlas under den tolvmånadersperiod som följer på den första leveransen eller, om räkenskapsåret är längre än tolv månader, under räkenskapsåret.
Efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får, enligt 20 kap. 4 § LOU, allmän förvaltningsdomstol överpröva giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.
Rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör är ogiltigt bl.a. om avtalet har slutits utan föregående annonsering enligt 10 kap. 1 § eller 19 kap. 6 § LOU, när direktupphandling enligt 19 a kap. LOU inte har fått användas (20 kap. 13 och 13 a §§ LOU).
Förvaltningsrättens bedömning
Talerätt Kommunen har anfört att LEX – Lienes ansökan ska avvisas då det enligt myndigheten föreligger jäv eftersom bolagets huvudman är anställd av kommunen.
LOU saknar uttryckliga bestämmelser om jäv och intressekonflikter. Av likabehandlingsprincipen följer emellertid en skyldighet för den upphandlande myndigheten att kontrollera, förhindra och upptäcka intressekonflikter. Av förvaltningslagen (2017:900) följer vidare att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen av ett ärende på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig bl.a. om det finns någon särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas.
Förvaltningsrätten konstaterar att den upphandlingsrättsliga principen om likabehandling och förvaltningslagens krav på opartiskhet vänder sig till den upphandlande myndigheten och tar sikte på myndighetens genomförande av upphandlingen. Reglerna syftar till att säkerställa att myndigheten behandlar anbudsgivare lika och inte tar någon ovidkommande hänsyn vid tilldelning av kontrakt. Offentlig upphandling innehåller således inte någon bestämmelse om jäv i förhållande till talerätt.
För att ha talerätt i ett upphandlingsrättsligt mål krävs att sökanden är en leverantör som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader och att leverantören anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada (1 kap. 16 § och 20 kap. 4 § LOU).
När det gäller skada har Högsta förvaltningsdomstolen uttalat att det i mål om överprövning av upphandling är tillräckligt att leverantören har eller har haft ett intresse av att tilldelas kontrakt i upphandlingen (HFD 2017 ref. 62).
Kammarrätten i Jönköping har uttalat att det inte finns skäl att ställa ett högre krav när det är fråga om överprövning av avtals giltighet (jfr Kammarrätten i Jönköpings dom den 9 januari 2026 i mål nr 3821-25).
LEX - Liene är enligt vad bolaget uppgett en aktör på den aktuella marknaden som anser sig ha berövats möjlighet att lämna anbud i upphandlingen till följd av direktupphandlingen. Förvaltningsrätten anser inte att det föreligger skäl att ifrågasätta att bolaget har eller har haft ett intresse av att delta i upphandlingen och konkurrera om möjligheten att tilldelas kontrakt. LEX - Liene har således talerätt i målet.
Överprövning av avtalet LEX - Liene har framställt yrkande om att rätten ska överpröva kommunens avtal med Söllscher med anledning av att den aktuella upphandlingen inte har annonserats, något som inte har bestridits av kommunen. Vilka krav som ställs på upphandlande myndighet avseende annonsering avgörs av upphandlingens karaktär och omfattning. Frågan i målet är om avtalet ska förklaras vara ogiltigt med anledning av att det har slutits utan föregående annonsering.
Avgörande för frågan om kommunen har haft skäl för att inte annonsera upphandlingen är först och främst kontraktets värde. Förvaltningsrätten har därför inledningsvis att ta ställning till vad avtalet har för värde. Sökanden har i detta avseende gjort gällande att den aktuella upphandlingens värde ska inkludera, inte endast värdet av det avtal som nu löper, utan också värdet av de tidigare avtal som slutits mellan kommunen och Söllscher.
Av 5 kap. 11 § LOU framgår att samtliga avtal som avser varor av samma slag och som ingåtts under en tolvmånadersperiod i vissa fall ska räknas samman vid uppskattandet av värdet av en upphandling.
Den tolvmånadersperiod som enligt beräkningsregeln är av betydelse vid uppskattning av nu aktuellt kontrakts värde är 19 december 2024 – 19 december 2025. Det framgår inte av utredningen i målet huruvida något annat avtal har ingåtts mellan kommunen och Söllscher under denna period. Av handlingar ingivna av LEX - Liene framgår emellertid att kommunen, förutom det avtal som nu är i fråga, ingått avtal med Söllscher om konsulttjänster inom markoch exploatering även den 12 mars 2024.
Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att det föreligger skäl för att göra undantag från huvudregeln att upphandlingar ska annonseras. Det är vidare upphandlande myndighet som är den part som enligt 5 kap. 3 § LOU ska uppskatta värdet av den aktuella upphandlingen.
Förvaltningsrätten konstaterar att kommunen i processen vid förvaltningsrätten har förhållit sig passiv till vad LEX – Liene har gjort gällande i sak, dvs. att det föreligger en otillåten direktupphandling. Kommunen har således inte inkommit med några upplysningar eller någon dokumentation avseende sina avtal med Söllscher. Kommunen har inte heller bemött eller bestridit något av det som LEX - Liene har anfört i målet, t.ex. med avseende på den aktuella upphandlingens värde. För att upphandlingens värde ska kunna uppskattas har förvaltningsrätten därmed att utgå ifrån vad som är känt utifrån de handlingar som LEX – Liene lämnat in i målet.
Det konstateras i detta avseende att det nu aktuella avtalet och det avtal som ingicks den 12 mars 2024, alltså innan den period som nu är av intresse, båda har ingåtts av kommunen i syfte att tillgodose samma behov, nämligen behovet av en konsult inom mark och exploatering. I allt väsentligt avser avtalen tjänstekontrakt av liknande karaktär med liknande villkor som har slutits med samma leverantör avseende samma namngivna konsult. Dokumentationen utvisar vidare att kommunen inom den aktuella tidsramen månadsvis har betalat fakturor utställda av Söllscher för vad som på fakturorna angetts vara ersättning för ”extra resurs exploateringsstrateg”.
Enligt förvaltningsrätten har det mot denna bakgrund i målet inte framkommit annat än att de fakturor som utfärdats under den aktuella perioden, benämnda ”extra resurs exploateringsstrateg”, även dessa har erlagts för tjänster som upphandlats i syfte att tillgodose det löpande behovet av konsulttjänster inom mark och exploatering. Värdet av dessa fakturor faller därmed in under beräkningsregeln i 5 kap. 11 § LOU och ska därför läggas samman med värdet av avtalet ingånget den 19 december 2025 när värdet av upphandlingen ska uppskattas i målet (Kammarrätten i Göteborgs dom den 1 juni 2015 i mål nr 5930-14 och Kammarrätten i Stockholms dom den 15 februari 2021 i mål nr 1304-20).
Av fakturorna framgår att kommunen under den aktuella perioden har utbetalat mer än 750 000 kr till Söllscher. Kostnaden för det avtal som ingicks den 19 december 2025 uppskattas utifrån uppgifterna i kontraktet till cirka 360 000 kr.
Upphandlingens uppskattade totala värde överstiger därmed direktupphandlingsgränsen på 700 000 kr med marginal. Bestämmelsen om annonseringsskyldighet i 19 kap. 6 § LOU är således tillämplig på upphandlingen.
För att det ska vara tillåtet att sluta avtal till ett värde som överstiger direktupphandlingsgränsen utan föregående annonsering krävs att något av undantagen i LOU är tillämpligt. Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för och ska visa att det förelegat skäl för undantag från huvudregeln att upphandlingar ska annonseras. Det konstateras att kommunen inte har framfört några skäl till att avtal har ingåtts med Söllscher utan annonsering eller i övrigt argumenterat för att något av undantagen i LOU är tillämpligt i den aktuella upphandlingen. Skäl som rättfärdigar direktupphandling har således inte framkommit i målet.
Det ingångna avtalet utgör således en otillåten direktupphandling. Det har i målet inte framkommit eller gjorts gällande att tvingande hänsyn till ett allmänintresse motiverar att avtalet ska bestå trots detta. Ansökan om överprövning ska därmed bifallas och avtalet förklaras ogiltigt.
