Svedala kommun ingick ett förlängningsavtal med Compound Interest Sweden AB för konsulttjänster inom mark och exploatering, vilket LEX - Liene Exploatering AB yrkade ska ogiltigförklaras. Förvaltningsrätten konstaterade att kommunen genomfört en otillåten direktupphandling utan annonsering, då avtalet sträckte sig över två år och kommunen inte kunde visa på några undantag från annonseringsplikten. Rätten bedömde att uppdelningen av kontraktet för att undvika direktupphandlingsgränsen var ett kringgående av upphandlingsreglerna, vilket ledde till att avtalet ogiltigförklarades. Kommunens försök att motivera direktupphandlingen som nödvändig för att täcka oförutsedda behov bedömdes otillräcklig, och rätten fastställde att avtalet överskred direktupphandlingsgränsen på 700 000 kr.
BAKGRUND
Svedala kommun (kommunen) ingick den 3 december 2025 avtalet Förlängning uppdragsavtal - Konsult inom mark och exploatering med Compound Interest Sweden AB (Compound Interest). Dessförinnan har kommunen sedan december 2023 slutit ytterligare tre avtal med Compound Interest avseende konsulttjänster inom mark och exploatering.
YRKANDE OCH INSTÄLLNING
LEX - Liene Exploatering AB LEX - Liene Exploatering AB (LEX – Liene) yrkar att förvaltningsrätten, med stöd av 20 kap. 13 § LOU, förklarar det mellan kommunen och tredje man ingångna avtalet avseende uppdrag som konsult inom mark och exploatering ogiltigt.
Det s.k. förlängningsavtalet
Kommunen har genom direktupphandling tilldelat tredje man avtal avseende konsulttjänster inom mark och exploatering utan annonsering. Kommunen har inte visat att något undantag från annonseringsplikten är tillämpligt. Det rör sig vidare om ett och samma kontraktsförhållande som fortlöpt kontinuerligt sedan december 2023.
Av avtalet framgår under punkt 2 att "parterna har tidigare tecknat upp dragsavtal för konsulttjänster under perioden december 2023 till december
2024 samt under perioden januari 2025 till december 2025" och att "detta avtal reglerar en förlängning av tidigare avtal fram till 2026-04-30". Avtalets egen lydelse bekräftar alltså att det rör sig om en fortsättning på ett existerande kontraktsförhållande, inte ett fristående nytt avtal.
Tidigare avtal
De direktupphandlade kontrakten har sedan den 15 december 2023 löpt i direkt anslutning till varandra: januari – september 2024, oktober 2024 - februari 2025, februari - december 2025 och december 2025 – april 2026. Leverantören har vid varje upphandling varit Compound Interest och konsulten har varje gång varit densamma, Lina Hägg.
Avtalen har avsett samma slag av tjänster, dvs. konsulttjänster inom mark och exploatering. Även villkoren, kompetenskraven och arbetsuppgifterna har varit samma. Enligt uppdragsdirektivet för perioden februari – december 2025 bestod uppdraget av att ta ansvar för mark- och exploateringsfrågor i ett antal namngivna projekt i Bara. Förlängningsavtalet för januari – april 2026 avser uttryckligen samma projekt. Enligt kommunen själv har konsulten genomgående fyllt en funktion inom kommunens löpande mark- och exploateringsverksamhet och inte avgränsade engångsprojekt.
Otillåten uppdelning av kontrakt
Kommunen gör gällande att direktupphandlingsgränsen inte är uppnådd. En upphandling får dock inte delas upp i syfte att undvika att bestämmelserna i LOU blir tillämpliga. Vid likartade anskaffningar ska värdet läggas samman vid bedömningen av om direktupphandlingsgränsen överskrids. Bedömningen ska göras utifrån objektiva omständigheter och avtalens innehåll.
Kommunenen har i över två års tid upprätthållit ett kontinuerligt kontraktsförhållande med samma leverantör. Även om det aktuella avtalet skulle betraktas som ett nytt avtal ska det sammanlagda värdet av de upprepade likartade anskaffningarna av konsultuppdrag läggas samman. Det är uppenbart att kommunen har försökt dela upp kontraktsförhållandet i separata avtal för att hålla varje enskilt avtals värde under direktupphandlingsgränsen. Detta utgör ett kringgående av upphandlingsreglerna som inte ska tillåtas.
De ändringar kommunen pekar på – att avtalet avser specifika projekt och har nya villkor – är inte av sådan karaktär att de utgör väsentliga ändringar som motiverar att avtalet ska betraktas som ett helt nytt och fristående avtal.
Tvärtom är det samma typ av tjänst, samma leverantör, samma konsult och samma grundläggande villkor (timersättning om 1 250 kr).
Värdeberäkning
Vid beräkning av en upphandlings värde ska, enligt 5 kap. 3 § LOU, beaktas den totala ersättning som ska betalas för de varor, tjänster eller byggentreprenader som ska anskaffas. Värdet ska beräknas för hela den tid som avtalet löper. Av kommunens egen redovisning framgår fakturerade belopp på minst 1 388 750 kr mellan januari 2024 – december 2025. Härtill kommer värdet av avtalet för perioden januari – april 2026, vilket inte framgår av kommunens yttrande, men som rimligen uppgår till betydande belopp givet uppdragsdirektivets omfattning (500 timmar à 1 250 kr = 625 000 kr). Det sammanlagda värdet av uppdragen överstiger klart direktupphandlingsgränsen.
Tillfälliga och oförutsedda behov
Den sammanlagda tidsperioden, över två år, och varaktigheten visar att det inte rör sig om ett tillfälligt behov. Kommunen har löpande förlängt kontraktsförhållandet. Behovet har varit bestående och borde ha tillgodosetts genom en annonserad upphandling.
Föräldraledighet, uppsägningar och rekryteringssvårigheter utgör inte oförutsedda omständigheter i upphandlingsrättslig mening som motiverar direktupphandling, utan är en normal del av en organisations personalplanering. Den upphandlande myndigheten har ett ansvar att i rimlig tid planera och genomföra nödvändiga upphandlingar. Kommunens upprepade användning av direktupphandling för att lösa vad som i grunden är ett permanent resursbehov utgör ett missbruk av undantagsbestämmelsen.
Avtal som slutits genom otillåten direktupphandling får endast bestå om synnerliga skäl föreligger, vilket det inte gör i detta fall. Ogiltigförklaringen är proportionerlig.
Skada och talerätt
Sökanden är verksam på den aktuella marknaden och hade haft möjlighet att lämna anbud om upphandlingen hade annonserats. Genom kommunens agerande har sökanden berövats denna möjlighet och har därigenom lidit, eller riskerat att lida, skada.
Kommunen Kommunen bestrider såväl sökandens yrkande som påståendet att kommunen skulle ha en historik av otillåtna direktupphandlingar.
Avtal mellan januari till och med september 2024
Med anledning av att två exploateringsingenjörer gick på föräldraledighet mellan december 2023 och september 2024 direktupphandlades leverantören Compound Interest. Avtalet var begränsat i tid och omfattning för att fylla behovet av de som var föräldralediga och det förekom inget villkor om förlängning. Föräldraledig personal utgjorde 66 procent av enhetens resurs och det fanns inte tillräcklig tid att genomföra en annonserad upphandling mellan den 7 december 2023 och den 1 januari 2024, en period som i praktiken var 14 arbetsdagar.
Nytt avtal mellan oktober 2024 till och med februari 2025
När de två ingenjörerna återkom från föräldraledighet hade ett nytt behov uppstått som utgjordes av fler och större ärenden. Kommunen hade inte förutsett detta nya behov. Direktupphandling genomfördes och avtal träffades muntligen med samma leverantör, men inte med samma villkor. Konsulten skulle i detta avtal stötta upp i enheten där det behövdes med anledning av tilltagen arbetsbelastning. Parterna avtalade inte om rätt till förlängning. Avtalet påbörjades efter att de föräldralediga personerna hade kommit tillbaka, vilket visar att det var fråga om ett nytt behov.
Avtal mellan den 12 februari till och med december 2025
I december 2024 hade den strategiska planeringschefen, som också är operativ i enheten, sagt upp sig från sin tjänst. Ytterligare ett nytt behov hade därför uppstått. I och med detta försvann 33 procent av enhetens resurs. Detta behov var inte heller förutsebart. Avsikten var att inte behöva anlita extern konsult, men kommunen ansåg sig nödgad att lösa den uppkomna situationen. Direktupphandling genomfördes och nytt avtal träffades med samma leverantör, men med nya villkor. Till skillnad från tidigare avtalades att arbetsuppgifterna specifikt skulle omfatta projekten detaljplan Bara centrum, planprogram Bara söder, detaljplan Galoppen, detaljplan hotell, konferens och spa och tidigt skede Bara öster. Avtalet var alltså inte identiskt med föregående avtal. Någon rätt till förlängning avtalades inte.
Den sammanlagda kostnaden för arbetet som utförts inom ramen för avtalet till och med november 2025 motsvarade 641 250 kr. För december 2025 har tid motsvarande 52 500 kr redovisats, varav 12 500 kr ligger utanför uppdraget.
Totalt understiger beloppet direktupphandlingsgränsen på 700 000 kr.
Rekryteringar under 2025
Under 2025 rekryterade kommunen en ny strategisk planeringschef och annonserade för att anställa ytterligare en exploateringsingenjör. Den strategiska planeringschefen påbörjade sin anställning i juli 2025. Efter en rekryteringsprocess gällande exploateringsingenjören fanns endast en kandidat som uppfyllde kriterierna. Personen erbjöds anställning, men tackade dessvärre i november 2025 nej till tjänsten. En rekryteringsannons lades ut igen, vilken löpte ut i mitten av januari 2026. Avsikten är att inte behöva anlita konsulter för denna typ av arbete.
Avtal mellan december 2025 till och med april 2026
För att täcka upp för den stora mängden arbete som behöver utföras och för att det visat sig vara mycket svårt att rekrytera exploateringsingenjörer direktupphandlades återigen en extern leverantör. Förvisso är kontraktet rubricerat som ett förlängningsavtal, men i praktiken utgörs det av ett nytt avtal med nya villkor. Det rubricerades som ett förlängningskontrakt på grund av att det tilldelades samma leverantör. Det ska därför i första hand ses som ett nytt avtal och beräknas som en ny direktupphandling. I andra hand, om domstolen anser att det inte ska ses som ett nytt avtal, strider det hur som helst inte mot de regler som gäller för direktupphandling och gränsvärdet på 700 000 kr.
Sammanfattning av bestridandegrunderna
Kommunen har vid varje tillfälle ingått avtal för att täcka upp för nya och oförutsedda behov. Behovet har vid varje tillfälle varit tillfälligt och har inte kunnat förutses. Direktupphandling enligt 19 a kap. 5 § LOU har därför varit motiverat. Det vitsordas att kompetenskraven för konsulten har varit de samma, men varje avtal har haft nya villkor och syftat till att lösa specifika behov som uppstått vid olika tidpunkter. Varje avtal har varit begränsat i både omfattning och löptid i enlighet med 19 a kap. 7 § LOU. Avtalen har inte varit längre eller mer omfattande än vad som krävts för att täcka det specifika behovet vid varje tillfälle.
Direktupphandling har varit nödvändigt för att säkerställa att kommunen har kunnat fullgöra sina skyldigheter och undvika verksamhetsstörning och har genomförts i enlighet med 19 a kap. 2 § LOU, eftersom värdet av varje avtal har understigit direktupphandlingsgränsen. Det har inte funnits någon avsiktlig planering från början att förfara på det sätt som gjorts och upphandlingen har inte delats upp i syfte att kringgå upphandlingsreglerna.
Kommunen är en mindre kommun och har en relativt liten enhet som arbetar med aktuella uppgifter vilket gör det svårare att planera verksamheten. Om en person av någon anledning inte kan utföra sitt arbete får det stora följder för verksamheten. När 33 eller 66 procent av personalresursen försvinner uppstår en betydande brist. Kommunen har vidtagit åtgärder för att minska behovet av direktupphandlingar i framtiden, genom att bl.a. anställa en mark- och exploateringsingenjör och arbeta med ett upphandlingsförfarande som kommer att annonseras inom kort.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Utgångspunkter för prövningen
Upphandlingar ska som huvudregel annonseras (10 kap. 1 § och 19 kap. 6 § LOU). Därigenom ska alla leverantörer få möjlighet att lämna eller ansöka om att få lämna anbud.
Direktupphandling får användas om värdet av upphandlingen beräknas understiga den s.k. direktupphandlingsgränsen om 700 000 kr (19 a kap. 2 § LOU).
Enligt 1 kap. 4 § första stycket LOU ska värdet av en upphandling beräknas enligt bestämmelserna i 5 kap. LOU.
Värdet av en upphandling är det totala belopp som, enligt den upphandlande myndighetens uppskattning, ska betalas enligt de varukontrakt, tjänstekontrakt eller byggentreprenadkontrakt som ingår i upphandlingen (5 kap. 3 § LOU).
Enligt 5 kap. 5 § LOU ska uppskattningen av en upphandlings värde avse värdet vid den tidpunkt då anbudsinfordran skickas ut eller, om en sådan inte krävs, vid den tidpunkt då den upphandlande myndigheten påbörjar upphandlingsförfarandet.
I 5 kap. 11 § LOU anges att värdet av ett varu- eller tjänstekontrakt som regelbundet återkommer eller som ska förnyas inom en viss tid, ska uppskattas med ledning av det verkliga totala värdet av en följd av liknande kontrakt som upphandlats. De kontrakt som ska räknas in är antingen de kontrakt som upphandlats under den föregående tolvmånadersperioden eller under det föregående räkenskapsåret eller det uppskattade totala värdet av en följd av kontrakt som kommer att upphandlas under den tolvmånadersperiod som följer på den första leveransen eller, om räkenskapsåret är längre än tolv månader, under räkenskapsåret.
Direktupphandling får även användas om det på grund av synnerlig brådska, som beror på omständigheter som varken kan tillskrivas eller har kunnat förutses av den upphandlande myndigheten, inte är möjligt att genomföra upphandlingen enligt 19 kap. och anskaffningen är absolut nödvändig eller om det finns synnerliga skäl (19 a kap. 5 § LOU).
Efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får enligt 20 kap. 4 § LOU allmän förvaltningsdomstol överpröva giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.
Rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör är ogiltigt bland annat om avtalet har slutits utan föregående annonsering enligt 10 kap. 1 § eller 19 kap. 6 § LOU, när direktupphandling enligt 19 a kap. LOU inte har fått användas (20 kap. 13 och 13 a §§ LOU).
Förvaltningsrättens bedömning
Kommunen har den 3 december 2025 slutit avtal med Compound Interest om förlängning av uppdragsavtal avseende konsult inom mark och exploatering.
Sedan avtal ingåtts har LEX - Liene framställt yrkande om att rätten ska överpröva avtalets giltighet i enlighet med LOU. Det är i målet ostridigt att den aktuella upphandlingen inte har annonserats. Vilka krav som ställs på upphandlande myndighet avseende annonsering avgörs av upphandlingens karaktär och omfattning. Frågan i målet är om avtalet ska förklaras vara ogiltigt med anledning av att det har slutits utan föregående annonsering.
Avgörande för frågan om kommunen har haft skäl för att inte annonsera upphandlingen är först och främst kontraktets värde. Förvaltningsrätten har därför inledningsvis att ta ställning till vad avtalet har för värde. Sökanden har i detta avseende gjort gällande att den aktuella upphandlingens värde ska inkludera, inte endast värdet av det avtal som nu löper, utan också värdet av de tidigare avtal som slutits mellan kommunen och Compound Interest.
Av 5 kap. 11 § LOU framgår att samtliga avtal som avser varor av samma slag och som ingåtts under en tolvmånadersperiod i vissa fall ska räknas samman vid beräknandet av värdet av en upphandling. Kommunen ingick inom den tolvmånadersperiod som löpte före nu aktuellt avtal även ett avtal med Compound Interest den 12 februari 2025.
Det konstateras att båda dessa avtal har ingåtts av kommunen i syfte att tillgodose samma behov, nämligen det fortlöpande behovet av en konsult inom mark och exploatering. I allt väsentligt avser avtalen tjänstekontrakt av liknande karaktär som har ingåtts i direkt följd efter varandra. Det senare av avtalen har till och med betecknats Förlängning uppdragsavtal – Konsult inom mark- och exploatering och det upplyses i avtalet att det reglerar en förlängning av tidigare avtal. Avtalen har vidare slutits med samma leverantör.
Förvaltningsrätten gör mot denna bakgrund bedömningen att de två kontrakten utgör sådana tjänstekontrakt som faller under beräkningsregeln i 5 kap. 11 § LOU och som därför ska läggas samman när värdet av upphandlingen ska anges i målet.
När det gäller det avtal som löpte februari till december 2025 har upphandlande myndighet uppskattat värdet av detta till cirka 680 000 kr (640 000 kr + 40 000 kr). Beträffande det avtal som ingicks den 3 december 2025 konstateras att kommunen, trots att kommunen är den part som enligt 5 kap. 3 § LOU ska uppskatta värdet av den aktuella upphandlingen, inte har kommit in med några konkreta uppgifter avseende upphandlingens värde. För att ha kommit till slutsatsen att upphandlingen inte har behövt annonseras har kommunen rimligtvis behövt uppskatta kontraktets värde. Dessa uppgifter har emellertid inte lämnats in till domstolen och går heller inte att utläsa av avtalet i fråga.
För att upphandlingens värde ska kunna uppskattas får förvaltningsrätten därför utgå ifrån vad som är känt avseende värdet av det tidigare kontraktet. Baserat på de uppgifter upphandlande myndighet tillhandahållit avseende det avtal som löpte mellan februari och december 2025 bör månadskostnaden för det aktuella avtalet kunna uppskattas till drygt cirka 61 000 kr/månad (680 000 kr/11 månader). Detta innebär att avtalet bör ha ett värde av drygt 244 000 kr (61 000 kr x 4 månader).
Det konstateras därmed att upphandlingens uppskattade totala värde (680 000 kr + 244 000 kr) överstiger direktupphandlingsgränsen på 700 000 kr. Bestämmelsen om annonseringsskyldighet i 19 kap. 6 § LOU är således tillämplig på upphandlingen.
För att det ska vara tillåtet att sluta avtal till ett värde som överstiger direktupphandlingsgränsen utan föregående annonsering krävs att något av undantagen i LOU är tillämpligt. Kommunen har i detta avseende gjort gällande att direktupphandling varit motiverat enligt 19 a kap. 5 § LOU eftersom behovet vid varje enskilt tillfälle har varit tillfälligt och inte har kunnat förutses.
Enligt 19 a kap. 5 § LOU får upphandlande myndighet ingå avtal utan föregående annonsering om det på grund av synnerlig brådska, som beror på omständigheter som inte kan tillskrivas och inte har kunnat förutses av myndigheten, inte är möjligt att genomföra upphandlingen enligt 19 kap. och anskaffningen är absolut nödvändig. Direktupphandling får även enligt bestämmelsen användas om det finns synnerliga skäl.
Redan av bestämmelsens ordalydelse är det tydligt att undantaget för synnerlig brådska ska tillämpas restriktivt och att det ska vara fråga om en extraordinär situation. Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan och ska visa att sådan brådska som bestämmelsen avser har förelegat. Brådskan får inte kunna tillskrivas den upphandlande myndigheten eller ha kunnat förutses. Det ställs i detta avseende höga krav på att myndigheten har en god organisation och framförhållning i sin planering (HFD 2017 ref. 66 och HFD 2019 ref. 65).
Förvaltningsrätten anser att vad kommunen har anfört som skäl för att avtal har ingåtts med Compound Interest utan annonsering inte utgör sådana skäl som rättfärdigar direktupphandling enligt undantagsregeln i 19 a kap. 5 § LOU. Inte heller i övrigt har det framkommit skäl för att frångå annonseringskravet. Det ingångna avtalet utgör således en otillåten direktupphandling. Det har i målet inte framkommit eller gjorts gällande att tvingande hänsyn till ett allmänintresse motiverar att avtalet ska bestå trots detta. Ansökan om överprövning ska därmed bifallas och avtalet förklaras ogiltigt.
